I consorzi per lo sviluppo industriale: una storia che viene da lontano

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Nati con la legge di proroga dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno del 1857, i Consorzi industriali vengono concepiti come enti di pianificazione e gestione di aree di sviluppo industriale ubicate in zone strategiche del Sud, per connessioni logistiche, presenza di bacini di manodopera qualificata e più in generale potenzialità di industrializzazione. Essi nacquero nel solco dell’elaborazione teorica dell’industrializzazione concentrata per poli tipica della geografia economica di quegli anni, da Perroux a Hirschmann o Myrdal, in cui il concetto di base era la concentrazione di investimenti e condizioni localizzative per l’industria in aree specifiche, che avrebbero poi propagato gli effetti di sviluppo sul territorio circostante tramite meccanismi di causazione circolare cumulativa. La legge del 1957 prevedeva che, per gestire le aree di sviluppo industriale individuate nel Sud, sarebbero stati costituiti Consorzi promossi da comuni, province, camere di commercio e altri enti interessati, che avrebbero dovuto favorire le nuove iniziative industriali attraverso l’allestimento di infrastrutture e servizi necessari al loro funzionamento. I Consorzi avrebbero regolato l’insediamento industriale attraverso appositi piani regolatori, acquisendo quindi una ampia autonomia in materia di pianificazione urbanistica rispetto ai piani regolatori dei Comuni sui cui territori insistevano.

Le condizioni e i requisiti minimi per l’individuazione delle aree furono demandati alla successiva legge 555 del 1959 e furono regolamentati, nel frattempo, da circolari ministeriali nelle quali si individuava una doppia tipologia di insediamento industriale su base dimensionale, distinguendo tra aree e nuclei di industrializzazione in relazione ad obiettivi di favorire l’insediamento della piccola o la grande industria.

Un bilancio obiettivo dell’esperienza dei Consorzi di sviluppo industriale è complesso ed articolato. Da un lato, essi favorirono fenomeni diffusi di clientelismo politico, costituito dallo scambio fra voto e promessa di ubicare in loco un’area o nucleo di industrializzazione, creando posti di lavoro. Già nel 1961, a soli quattro anni dalla legge costitutiva, Cabianca e Lacava calcolavano che i poli industriali coprivano ben il 20,8% del territorio meridionale, in un proliferare di aree che riduceva gli effetti positivi della polarizzazione e della concentrazione degli interventi, realizzando investimenti in aree interne ed assolutamente inadatte all’insediamento industriale, tradottisi quindi in “cattedrali nel deserto” in cui i lotti industriali rimasero deserti o, nel migliore dei casi, vennero successivamente riconvertiti ad uso commerciale. D’altro canto, le aree industriali che invece erano adatte all’investimento industriale, che generalmente erano ubicate nelle zone costiere meglio infrastrutturate e urbanizzate, finivano per attrarre gli insediamenti produttivi più rilevanti, accentuando un processo di creazione di “diseguaglianze nelle diseguaglianze”, in cui la polpa del Mezzogiorno dissanguava il suo osso, le aree interne, sempre più impoverite e soggette a fenomeni di declino demografico. Il tipo di infrastrutturazione realizzata favorì l’insediamento della grande industria di base pubblica, verticalmente integrata e quindi poco idonea a realizzare effetti di sviluppo diffusivo attraverso la creazione di filiere localizzate nel territorio circostante. L’autonomia pianificatoria in materia urbanistica dei Consorzi generò non di rado contraddizioni con i piani urbanistici dei Comuni, con tutti i connessi problemi di irrazionale gestione, ad esempio, dei flussi di traffico e di pendolarismo casa/lavoro. Il permanere in capo ai Comuni di una competenza in materia di ubicazione di attività produttive di tipo artigianale e commerciale nelle aree PIP/PAIP generò spesso assurde competizioni fra zone contigue per attrarre investimenti.

D’altro canto, però i Consorzi ASI ed i nuclei di industrializzazione hanno costituito una esperienza eccezionale di industrializzazione e modernizzazione della società meridionale. Hanno creato una rivoluzione industriale laddove l’economia era ancora agro-pastorale, hanno frenato l’esodo verso il Nord, hanno realizzato insediamenti industriali, come l’ILVA, Fincantieri, la FCA di Melfi, che ancora oggi resistono. Quella fase delle politiche per il Mezzogiorno fu l’unica in cui, secondo le elaborazioni della Svimez, il PIL meridionale attivò meccanismi di catching-up rispetto a quello del Centro Nord. Già nel 1961, i poli industriali avevano creato 525.000 posti di lavoro. In quella unica fase, competenze economiche, industriali ed urbanistiche poterono lavorare insieme dentro un modello di programmazione, cercando di fondere il meglio delle rispettive competenze, in una elaborazione teorica e pratica dello sviluppo territoriale molto avanzata e raffinata, che oggi è stata abbandonata, lasciando un deserto culturale e di capacità di policy making. Persino l’attività centralizzata di studio e monitoraggio dei Consorzi industriali, effettuata dall’IPI, è andata persa.

Oggi che il paradigma industrialistico è tramontato nei modelli di sviluppo del Mezzogiorno, che puntano su fattori più soft come turismo, ambiente, agricoltura di qualità ed energia, i Consorzi ASI continuano ad esistere, spesso senza gestire più aree vitali dal punto di vista produttivo. Ed occorre pensare a cosa farne. Siccome non è scritto da nessuna parte che la fine del ciclo industriale dello sviluppo debba tramutarsi in un lungo declino del patrimonio di infrastrutture produttive messe a disposizione dai Consorzi, essi devono cambiare pelle: abbandonare la gestione meramente urbanistica ed amministrativa delle aree, che andrebbe trasferita alle Regioni, ed acquisire una competenza di agenzie locali di attrazione di investimenti (non solo industriali, ma anche nei servizi avanzati, nella logistica, ecc.), in grado di costruire pacchetti localizzativi e fare promozione della loro area presso investitori esterni, lavorando come terminali operativi di una più generale strategia nazionale di attrazione di investimenti diretti esteri, guidata a livello centrale da Invitalia.

Con una lettura fine delle vocazioni produttive locali, essi dovrebbero operare come fattori di “chiusura” di anelli di filiere, risultando titolari di risorse pubbliche per costruire pacchetti di infrastrutture, servizi reali ed incentivi “ad hoc”, cioè basati sugli specifici fabbisogni delle imprese da attrarre. Ciò presuppone però un processo di ristrutturazione, di concentrazione e di scomparsa, per fusione, dei Consorzi più piccoli e con minore potenzialità di sviluppo, le cui aree di pertinenza vanno restituite alla collettività per realizzare progetti non necessariamente di tipo produttivo. Le aree industriali che permarranno attive vanno convertite verso forme condominiali di gestione dei costi comuni per l’acqua, l’energia, il metano, le connessioni telefoniche e telematiche nonché i servizi comuni fra le imprese che vi operano, lasciando ai Consorzi un ruolo di coordinamento, assistenza e promozione.

 

R Achilli

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